///


Un Interview avec Paul Watkinson



01·12·2018

Nous avons rencontré Paul Watkinson, ancien négociateur pour la délégation française et pour l’Union Européenne aux Conférences des Parties sur le climat, et qui a participé à l’organisation de la COP21 à Paris en 2015. Aujourd’hui il est président du SBSTA (1), le conseil scientifique et technologique de la Convention cadre des Nations Unies sur le Climat, et participera à la COP24 qui doit se dérouler du 3 au 14 décembre à Katowice en Pologne. Il nous livre sa vision de l’intérieur des COP, comment elles s’organisent, le rôle de la présidence, comment elles se situent entre l’interaction des parties et celles de la société civile, interactions où la dimension humaine des négociations jouent pour beaucoup.

L’actualité politique nationale a récemment fait parler d’elle au Brésil, et l’on craint des répercussions sur le processus de l’Accord de Paris. Comment un processus multilatéral comme la Conférence des Parties sur le Climat (COP) gère-t-elle les rebondissements politiques nationaux ?

Il faut faire avec ! Il y aura au cours des années à venir des revers électoraux, et des choix parfois étranges, regrettables, de pays. J’étais à Marrakech en 2016, lors de l’élection américaine et l’élection de Trump et présidais une réunion le lendemain, on attendait la déléguée américaine qui est arrivée en pleurs. Il faut voir ce que fera vraiment le nouveau gouvernement brésilien, car déjà le discours évolue, Bolsonaro a dit qu’il allait quitter l’Accord de Paris, et ensuite il a dit “Bon probablement pas”.

Heureusement on n’a pas eu de transition douloureuse entre ministres chez nous depuis un bout de temps. Globalement les ministres peuvent être plus ou moins faciles comme collègues ou collaborateurs, mais la position de base n’évolue pas radicalement, même lorsqu’on a eu des changements de gouvernement. Chacun voulait faire plus que son prédécesseur, et je ne m’en plains pas, je ne veux pas me trouver en situation américaine, ou australienne, où l’on a des bouleversements politiques.

[En Australie le gouvernement libéral (conservateur) de John Howard avait refusé de ratifier le Protocole de Kyoto. En 2007 arrivé du gouvernement travailliste de Kevin Rudd qui le ratifie (2) , et était plus engagé. En 2013 lors du retour de la droite au pouvoir avec Tony Abbott - climato-sceptique - (3), il y a presque un revirement complet de la position australienne et un refus de l’action (4). NDLR]

Bien sûr cela crée une instabilité dans le processus, et dans un monde où il y a de plus en plus de pressions populistes, c’est plus difficile de traiter du problème du climat qui a besoin que les gens s’approprient du sujet, et trouvent une autre vision de l’avenir. On va voir ce weekend en France, on pourrait même trouver que les politiques climatiques deviennent des sources de critique et d’opposition, parce qu’on a besoin de changer les comportements, les modes de vie de notre société, et oui c’est effrayant parce qu’on doit changer beaucoup. L’opposition au politique, parfois ça me rassure, parce que cela veut dire que les gens prennent ça au sérieux.

Donc on aura ce mouvement, le processus doit avancer quand même, et ce qui est difficile sur un processus multilatéral, c’est que cela dépend beaucoup de la confiance dans les actions des uns, et cela y nuit si quelqu’un change radicalement de position. Par exemple les Américains qui refusent de payer les deux milliards de dollars qu’Obama avait promis pour le Fonds Vert. C’est pourquoi cette confiance est importante, et que même si quelqu’un fait défection, il faut rester engagé et continuer.

Justement que faire si les pays ne respectent pas leurs engagement ? Notamment Paris, on dit qu’il n’est pas assez contraignant contrairement à Kyoto, n’y a-t-il pas un risque ?

La question des contraintes a fait coulé beaucoup d’encre lorsqu’on préparait l’accord de Paris, mais j’ai toujours pensé qu’on surestimait le rôle de la contrainte dans un accord international par rapport à un accord qui repose sur la bonne volonté. Je pense que Kyoto avait un problème, les engagements étant contraignants, on décourageait un peu les pays à y participer. Parce que si les gens sont déjà réticents à rejoindre, ils le sont encore plus à mettre un engagement sur la table. Donc un système qui peut avoir un aspect contraignant, sur le papier c’est génial, mais c’est inefficace si l’on n’a pas l’universalité de participation. On a donc inventé la notion de Contribution décidée au niveau National (Nationally Determined Contribution (NDC), NDLR), à Varsovie il y a 5 ans. Le ministre indien Ramesh a dit à l’époque “là c’est un gamechanger, pour moi ça me permet de participer en tant qu’Inde”.

[L’Inde - avec la Chine - bloquait le processus à Copenhague (COP15) en défendant notamment le droit à avoir des choix souverains pour son développement, et prit une part active dans les négociations en s’engageant pour le climat à Cancun (COP16), NDLR]

Mais ce n’est pas vrai de dire que l’Accord de Paris n’est pas contraignant, c’est un traité en droit international, et les pays acceptent d’être tenus par ses dispositions. Les objectifs qui se trouvent sur les contributions nationales ne sont pas contraignants, car elles sont décidées au niveau national, mais le fait d’avoir une contribution nationale, de la mettre à jour régulièrement - le principe de progression -, du faire du reporting et de communiquer sur les résultats, ça ce sont des obligations. Ensuite il y a des applications modulées en fonction du pays, et cela fait partie des points à négocier à Katowice.

Maintenant à la question que faire si un pays décide d’annuler sa contribution nationale, c’est vrai qu’il n’y a pas de pénalités. Pourtant cela pèse politiquement parce que ce pays se retrouve isolé, et certains pays sont prêts à affronter la communauté internationale, mais la plupart n’aiment pas le faire. Les règles de l’Accord de Paris, le sytème de conformité qu’on met en place, est plus un système de facilitation, où on fera un constat des problèmes rencontrés par les pays pour aider à dépasser ça.

Vous avez participé à l’organisation de la COP21 à Paris. La France avait fait un gros travail diplomatique en amont pour essayer d’obtenir un accord universel. Cette année, la Pologne préside la COP24, et c’est la troisième fois qu’elle organise une COP. Comment s’organise une COP et quels en sont les enjeux pour une présidence ?

Pour la COP21 nous avons commencé 3 ans en avance (après la COP17 à Durban en 2011, NDLR), en élaborant une stratégie pour réussir la COP, avec en effet une stratégie de contact, par le réseau diplomatique. L’autorité de Laurent Fabius a joué, les ambassadeurs ne pouvaient pas éviter le sujet, et il a vraiment pu faire bouger les lignes au sein de l’administration. On a ainsi eu une vraie mobilisation de l’État et une appropriation de l’ensemble du gouvernement, en mettant en place une véritable équipe interministérielle avec Laurence Tubiana, et quatre ambassadeurs itinérants partout dans le monde. C’était le choix pour Paris, et c’est très différent d’une année à l’autre. Pour la prochaine COP en Pologne, on est face quand même à une équipe qui va faire un bon boulot à mon avis, va travailler beaucoup pour faire réussir la conférence, mais qui n’a pas cet appui ferme qu’on avait à Paris, ni surtout les mêmes ressources et le même réseau diplomatique. Je connais bien maintenant Michał Kurtyka, qui est le ministre polonais qui présidera la COP. C’est quelqu’un de très engagé sur le sujet, ce qui n’est à vrai dire pas tout à fait le cas de l’ensemble du gouvernement polonais, avec des conflits internes. C’était en fait un choix personnel d’organiser la COP de l’ancien ministre de l’environnement Jan Szyszko (Ministre polonais de l’environnement à 3 reprises sous des gouvernements de droite, jusqu’en janvier 2018, où il a perdu son poste suite à un remaniement du gouvernement du Parti Droit et Justice (PiS), NDLR) , et pas quelque chose de décidé par l’ensemble du gouvernement .

Lorsqu’on a la présidence, il faut se séparer de sa propre position des négociations et de son groupe (Les pays de l’Union Européenne négocient ensemble pour l’Union Européenne et non pas séparément, NDLR). Séparation qui est parfois difficile, car c’est normal que le pays qui préside souhaite un résultat acceptable pour lui-même. On a ainsi fait une séparation, entre Laurent Fabius qui avait la présidence de la COP, et Ségolène Royale qui pilotait la délégation française. En même temps on faisait un grand effort pour que cela ne soit pas la position européenne, on s’est mis un peu de côté vis-à-vis des Européens.

Et c’est la même chose pour les Polonais, qui doivent porter une présidence dans la mesure du possible impartiale, car il faut représenter tout le monde, même si vos intérêts propres pèsent. Si une présidence est perçue comme pas assez neutre, elle aura plus de mal à faire passer de choix difficiles, et n’aura pas la confiance de l’ensemble des parties pour faire avancer le processus. Là on verra, j’espère que les Polonais arriveront à faire cette distinction et convaincre les gens, ils ont fait ça à Varsovie il y a 5 ans assez bien.

[La présidence des conventions cadres des Nations Unies se font par rotation des groupes régionaux des Nations-Unies, au nombre de 5 : Asie-Pacifique, Afrique, Amérique latine, Europe de l’Est, Europe occidentale et autres (dont Canada et E-U). Chaque groupe doit se mettre d’accord sur le candidat pour la présidence des COP. La COP20 de 2014 était ainsi à Lima au Pérou pour le groupe Amérique latine ; la COP21 à Paris pour l’Europe occidentale ; la COP22 à Marrakech pour l’Afrique ; la COP23 de 2017 était à Bonn en Allemagne mais présidée par les Îles Fidji pour l’Asie-Pacifique ; la COP24 à Katowice pour l’Europe de l’Est ; la COP25 devrait retourner en Amérique latine. La Pologne aura quant à elle organisé successivement les 3 dernières COP du groupe Europe de l’Est puisqu’elle avait déjà présidé la COP19 de Varsovie et la COP14 de Poznan, NDLR]

Par exemple, la Chine qui fait partie du groupe Asie, pourquoi ne s’est-elle jamais proposée ?

La Chine a hébergé une réunion de négociation additionnelle à Tianjin, en 2010. La Chine préfère parfois avoir de l’influence sur l’ensemble du processus sans être en première ligne. C’est rarement elle qui est en train de bloquer la négociation, mais c’est souvent elle qui récupère les résultats. Ils ont une bonne diplomatie.

Mais parfois être trop puissant dans un processus rend difficile d’être perçu comme neutre. Pour l’Accord de Paris on avait un peu peur, car sans être la Chine ou les Etats-Unis, on est pays membre permanent du Conseil de Sécurité, et c’est un peu difficile de présider quelque chose pour une puissance moyenne, alors que c’est souvent plus facile pour les petits pays d’avoir vraiment cette confiance des autres, on se méfie de quelqu’un qui a trop de pouvoir. Je me souviens à Tianjin de la première coordination européenne, les gens étaient paranos, c’était un peu “Je ne sais pas si on peut dire ça, on peut être sur écoute”. Pendant toute la conférence on était sur écoute probablement, mais si les Chinois veulent nous espionner, ils peuvent le faire n’importe où : [En parlant à son portable] “Bonjour !”

Les positions de négociation étant déjà établies avant la COP, comment les négociateurs arrivent-ils à se coordonner ? Notamment au sein de l’UE ? Quelle marge de manœuvre ont les négociateurs ?

Les négociateurs ont des mandats, des instructions, qui sont validés par les cabinets de nos ministres si besoin. Si nous avons besoin d’en déroger, il faut en demander l’autorisation. Habituellement un coup de fil au conseiller au cabinet suffit, et la deuxième semaine lorsque l’on fait des choix difficiles, on a assez souvent des ministres sur place pour les assumer. L’UE a comme j’ai dit une position collective, rédigée parfois un peu trop en détail, thèmes par thèmes, qui élaborent vraiment la position européenne, et les marges de manoeuvre. Ensuite les négociateurs européens dans la salle ont une coordination, comme ça s’ils ont un problème, ils valident avec les chefs de délégation s’ils peuvent modifier, ajuster.

Les autres pays ont également leur coordination interne. Les Américains sont assez forts : si quelque chose devient difficile et que c’est un négociateur un peu junior, tout d’un coup quelqu’un de plus sénior entre dans la salle, et est là pour le renforcer. Le portable est vraiment devenu un outil essentiel de la négociation, et les juristes américains répondent sur Whatsapp très rapidement. Les délégations chinoises ou saoudiennes, c’est pareil. Dans les petites délégations avec 1 ou 2 délégués, on peut se demander s’ils ont vraiment un mandat ou si c’est plutôt la personne qui pèse. In fine la négociation se fait entre personnes, entre êtres humains. On connaît les gens en face, même s’il y a une position officielle, il faut pouvoir sortir de la salle en disant “Tiens prend un instant on va juste parler autour d’un café”, donc on peut passer un peu outre cette formalité de la négociation.

Après l’échec de Copenhague, on a fait un grand effort, avec quelques autres Européens, pour créer des ponts par rapport à d’autres groupes, on a pris l’habitude de dîner, parler avec les gens, des Africains, des îles, des pays qui étaient un peu difficiles avant : le Venezuela, la Bolivie. On les connaissait bien au bout d’un moment, et ça rend beaucoup plus facile le processus. Une position de négociation c’est toujours un jeu de poker, on doit imaginer si la personne a vraiment besoin de ça ou si elle peut accepter quelque chose. Parfois ce qu’on pense être un jeu tactique est un point essentiel pour quelqu’un. C’est ça qu’on a fait avec notre diplomatie avant Paris : nous doter d’une analyse des vrais besoins des pays, et non pas juste les positions annoncées.

Justement à propos du rôle central du contact humain, qui nécessite une certaine ouverture culturelle. À quel point justement votre double nationalité franco-britannique influence votre approche des négociations ?

Cela aide déjà d’avoir plusieurs langues. La quasi-totalité des réunions se tiennent en anglais, donc la plupart des gens parlent anglais, mais bien sûr ce n’est pas leur langue maternelle. Les pays anglophone ont tendance à parler anglais très vite, et oublier que les gens dans la salle ne comprennent pas nécessairement tout. La présidence irlandaise de l’UE était ainsi extraordinaire, personne ne comprenait un mot, y compris les anglophones. La possibilité de parler aux gens dans leur langue, d’avoir un contact avec les pays africains où il y a un réseau francophone actif, cela joue dans le processus.

Il y a aussi beaucoup de gens qui ont pris l’habitude de vivre dans ce monde cosmopolite, qui voyagent beaucoup, ont beaucoup en commun, et ça rapproche un peu les négociateurs, permet des contacts et de mieux connaître les gens. On est bien sûr dans un système où les représentants des pays ne sont pas des gens typiques du pays la plupart du temps. Ce sont des gens très bien formés, ils ont fait de grandes écoles chez eux, voire des études à l’étranger. Mais par exemple la Bolivie avait fait le choix symbolique d’amener des gens normaux, des paysans dans sa délégation. Cependant je pense que tout le monde est très conscient de la responsabilité qu’il porte, par rapport à ses concitoyens et aux générations futures. Il y a des gens assez cosmopolites, mais très engagés sur le sujet et les résultats, pour l’intérêt de leur pays. On se demande même parfois pourquoi, parce qu’ils pourraient être embauchés dans de grandes entreprises sans problème. Notamment quelques jeunes délégués africains et d’autres, qui ne sont pas très bien payés par leur pays.

Dans ces relations Nord-Sud n’est-ce pas un frein que les Nords demandent aux Suds de faire des efforts après avoir pollué pendant longtemps ? À quel point cette considération reste-t-elle ancrée ?

C'est là une des lignes de clivage de l'ensemble des négociations depuis des années. On a eu beaucoup de débat sur une répartition équitable de l'espace carbone, débat qui est sans issue. C'était l'Inde à Copenhague qui a contourné ça : “Non c'est plutôt un accès équitable au développement durable dont on a besoin”. Donc ce n'est pas forcément les émissions et la mitigation mais le passage à un développement durable, au-delà des fossiles. Et ça ne résout pas à cette opposition classique Nord-Sud mais ça change un peu les débats.

Lors de la négociation de l'accord de Paris il avait cette crainte du back-tracking : un rétropédalage des pays en voie de développement, et les pays développés ont accepté de dire “Nous allons faire des efforts, mais vous les pays en voie de développement, vous devez renforcer vos actions car il n'est pas question que vous alliez en arrière par rapport à nos actions”. Pendant des années c'était le choix de base “si je veux croître j'ai besoin d'énergie et j'ai du charbon donc je vais utiliser le charbon”. Et maintenant la vraie question c'est comment je vais faire du développement - je dis développement et non croissance - sans nécessairement n’utiliser que des énergies fossiles. Là ça devient un débat beaucoup plus ouvert cela aide que le prix du solaire et autres renouvelables aient baissé autant ces dernières années. C'est devenu plus abordable, et envisageable pour les pays en voie de développement.

Quelles sont les rôles pour la société civile dans l’organisation des COP ? Par exemple quel a été l’impact des ONG dans l’Accord de Paris ?

Ça joue à plusieurs niveaux. Déjà en amont, dans la création des attentes et de la pression, la pression sur les gouvernements, les messages qui sont passés ; ça joue également dans la communication autour de l’évènement, parce que la société civile communique beaucoup, et c’est très bien. Dans la presse vous aurez les trois quarts des citations sont des gens du monde associatif. C’est plus difficile pour les délégations car souvent on centralise la communication par les ministres. Donc la communication passe beaucoup par la société civile, et ça joue sur la façon dont les gens perçoivent la conférence ; puis se répercute sur les négociateurs car on sait que tout le monde attend des choses de nous. Quand on part à la COP les négociateurs ont leurs instructions rédigées, L’UE a déjà rédigé tous ses documents de position à Bruxelles, et les gens ne réagissent pas en changeant en temps réel. Néanmoins ça joue, surtout lorsque les ministres arrivent la deuxième semaine, parce qu’ils n’aiment pas trop se trouver pris en défaut par la presse et les ONG. Donc même si la société civile ne participent parfois pas à toutes les réunions, il y a cette boucle de rétroaction possible entre l’avancement et la communication. Le rythme est plutôt soutenu avec les COP Climat tous les ans. Mais tous les ans cela mobilise l’opinion publique, y compris du pays hôte, et parfois laisse des traces positives dans la politique nationale, j’ai vu ça au Maroc par exemple.

[Outre la Convention cadre des Nations Unies sur le changement climatique (CCNUCC ou UNFCCC en anglais), il y a d’autres conventions cadres ayant leurs Conférence des Parties, bien que moins médiatisées : celles sur la biodiversité et la désertification notamment, qui ont leur conférence des parties tous les 2 ans, par exemple la COP Biodiversité 14 se déroule du 17 au 29 novembre à Sharm El-Cheikh en Egypte. NDLR]

Et enfin, vous qui êtes un connaisseur aguerri du monde des COP, si vous aviez une baguette magique qu'est-ce que vous y changeriez en premier ?

Tout ! Les horaires, le temps de travail ! Les journées sont très longues. Déjà le temps de trajet, puis l’attente pour entrer dans la zone sécurisée. Il y aura 20 000 personnes à la COP24, mais je me souviens du temps où 10 000 c’était déjà une grande COP ! À Copenhague les gens étaient dehors sous la neige et après ils n’étaient pas contents, et si les gens ne sont pas contents on n'a pas de bons résultats. Même la restauration a laissé à désirer et on a essayé de corriger ça pour la COP21 à Paris. Tout ça ça pèse sur l'ambiance : la COP est une ville temporaire et on y habite quasiment. Parfois des négociations continuent jusqu'à 2h du matin. À la délégation française on avait ainsi un petit dortoir où j'ai passé plusieurs nuits d’affilée. On est pas en bonne forme à la fin !

Si j’avais une deuxième baguette magique, ce serait pour changer la culture de négociation. On a terminé la COP21 le 12 décembre 2015, 25 ans après que Nations-Unies ait adopté une résolution pour commencer la mise en application de la Convention cadre. 25 ans consacrés à la négociation, c’est peut-être un peu trop, on a besoin de changer ça, d’humaniser un peu le processus et la COP devraient être de plus en plus sur les solutions, comment faire cette transition. Il faudrait changer la nature du processus, le tourner autour de l'action, moins autour des détails juridiques, car la logique juridique est nécessaire mais elle ne réduit pas les émissions de CO2.

(1) SBSTA : Subsidary Body for Scientific and Technological Advice, un des 3 organes subsidaires permanents de l’UNFCCC qui participent aux COP, aux côtés du SBI (Subsidary Body for Implementation) et de l’APA (Ad-Hoc Working Group on the Paris Agreement), et des 3 principaux organes négociateurs, la COP elle-même (toutes les parties membres de la CCNUCC), la CMP (parties prenantes au Protocole de Kyoto) et la CMA (parties prenantes à l’Accord de Paris), ((a),(b))
(a) Plus d'information sur le site de la CNUCC
(b) Pour plus d'information, voici le Guide sur les différents organismes de la COP24 réalisé par Climate Tracker [en anglais]

(2) Quelques précisions sur le site du Parlement australien [en anglais]

(3)Voir son discours "Daring to Doubt" donné à la Global Warming Policy Foundation en 2017 [en anglais]

(4)Voir cet article du Guardian [en anglais]

(5)